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我国房地产政策的调控效应与问题  

2008-07-31 19:59:09|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——“城市发展与房地产政策”岭南学术论坛的发言

韩世同

 

各位领导各位嘉宾:

大家好!很高兴能有机会参加这次关于城市发展与房地产政策的岭南学术论坛,可以与在座的专家学者一同沟通和交流对房地产政策的见解和看法。我这次选择了“我国房地产政策的调控效应与问题”的题目来探讨,是因为我对国家宏观调控和房地产调控的政策一直比较关注。下面我想从政策回顾、调控效应和存在问题三个方面展开讨论。

一、      政策回顾

我在2005年5月曾写过“对宏观调控政策的反思和质疑”的长篇文章,探讨经济过热、经济增长速度、通胀与通缩、利率与货币政策以及土地政策等,涉及面很宽。其实,今天来看当时所进行的一系列调控似乎并不必要。有人曾经形容中国的调控就像扭秧歌一样:“少了少了多了多”,也就是少了就拉多,多了就拉少,永无宁日。我认为,对整体经济发展态势应当有个基本判断,在合理的范围内其实是完全没有必要调控的,应当无为而治。对宏观经济的调控应当这样,对房地产的调控也应当是这样。下面我们先一起来回顾一下近5年有关房地产的调控政策:

——2003年6月5日,中国人民银行率先发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121号),“加强房地产开发贷款管理、严格控制土地储备贷款的发放,规范建筑施工企业流动资金贷款用途”。

——2003年8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号),将房地产业定位为“拉动国家经济发展的支柱产业之一”,明确提出要保持“房地产业持续健康发展”。

——2004年3月国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(监察部国土资发[2004]71号),规定8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权,必须以“招拍挂”方式出让,即业内所谓的“8·31大限”。

——2004年4月26日,国务院发布《关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发[2004]13号),将房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

——2005年3月26日,国务院发布《关于切实稳定住房价格的通知》(老国八条)。文件清晰传达了政府对房价上涨过快的忧虑,“住房价格上涨过快直接影响城镇居民家庭住房条件的改善,影响金融安全和社会稳定,甚至影响整个国民经济的健康运行”,提出了八点稳定房价意见。

——2005年4月27日,国务院总理温家宝主持召开常务会议,分析当前房地产市场形势,指出房地产市场的主要问题是“房地产投资规模过大,商品房价格上涨过快,商品房结构不合理,房地产市场秩序比较混乱”,并提出八项措施引导和调控房地产市场(新国八条)。

——2005年5月31日,国家税务总局、财政部、建设部三部委联合出台《关于加强房地产税收管理的通知》,规定自2005年6月1日起,个人购买不足2年的住房再销售的,全额征收营业税;个人购买普通住房超过2年(含2年)转手交易的,销售时免征营业税;对个人购买非普通住房超过2年(含2年)转手交易的,销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。

——2006年5月17日,国务院总理温家宝在主持国务院常务会议,提出了促进房地产业健康发展的六项措施(“国六条”),切实调整住房供应结构;进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用。

——2006年5月29日,国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号),对“国六条”进一步细化。九部委意见的突出特点是,在土地供给无法大增的情况下,试图从调整住房供应结构入手,在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面作量化规定。其重点是套型建筑面积90平方米以下住房须占开发建设总面积70%以上;对二手房营业税新政策规定6月1日后,个人将购买不足5年的住房对外销售全额征收营业税。

——2007年1月16日国家税务总局下发《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》,并表示本次下发的通知是在吸收各地开展土地增值税清算取得的经验基础上,规范了清算的操作程序,明确了清算的条件及有关征管问题,是根据条例和细则以及征管法的有关规定制定的征管办法,并不是一项新的税收政策。

——2007年8月7日国务院下发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号文),一是表明住房问题是重要的民生问题;二是明确提出了解决低收入家庭住房困难指导思想、总体要求和基本原则;三是提出要进一步建立健全城市廉租住房制度;四是提出要改进和规范经济适用住房制度;五是提出要完善配套政策和工作机制。

——2007年9月27日,中国人民银行、中国银监会联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》。对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套(含)以上住房的,贷款首付款比例不得低于40%,贷款利率不得低于中国人民银行公布的同期同档次基准利率的1.1倍。央行和银监会12月5日联合下发补充通知,此次补充通知要求,商业银行第二套房贷标准以借款人家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)为单位认定房贷次数。各商业银行应制定具体实施细则,并向央行、银监会报备。

  以上是近几年来国家在土地、税收、信贷和住房制度等方面出台的主要调控政策。

此外,还有一系列提高利率和存款准备金的举措:2004年以来一共10次加息,参见下表(略):

 

 

 

  央行今年以来没有继续加息,而是不断上调存款准备金率。去年已经连续10次上调存款准备金,达到14.5%;而今年又连续五次上调存款准备金率:

 调整日期 

调整前 

调整后 

调整幅度

2008年1月25日 

14.5% 

15% 

0.5%

2008年3月25日 

15% 

15.5% 

0.5%

2008年4月25日 

15.5% 

16% 

0.5%

2008年5月12日 

16% 

16.5% 

0.5%

2008年6月 8日 

16.5% 

17.5% 

1.0%

 

二、      调控效应

前面我们对与房地产有关的一些主要的宏观调控政策进行了回顾和梳理,是按时间顺序来叙述的。我们可以看到这些宏观调控政策主要集中在土地、金融、税收和住房制度这几方面,现在我们再从这四个方面论述一下这些政策所形成的调控效应。

(一)土地政策

土地调控的政策主要是8.31大限,从协议用地制度转变为政府统一管理的招牌挂制度。

正效应:加强了政府对土地供应的监管,并在一定程度上限制和杜绝了土地寻租现象,增加了政府土地出让金收入。

负效应:政府既担当土地供应商又担当土地管理者,形成严重角色冲突;加上利益驱动和管理能力跟不上,在一定程度上妨碍和限制了正常的土地供应。

(二)金融政策

1、信贷

开发型贷款提高了要求和比例,但执行并不到位;实行从紧货币政策以

来据称出现银行只收不贷现象,容易引发和导致不良贷款。

个人房贷主要是二次房贷的限制,收到明显调控效果;但现在看来打击面和影响面似乎过宽,连改善性二次自住购房也被限制。

2、利率

2004年到2007年陆续上调了10次,收到一定的调控效果;但2008年以来却停止采用,而是一味上调存款准备金率,导致实际负利率的状况严重,银行运营和盈利能力下降。

3、存款准备金

近年来不断上调,去年连续上调10次,今年又上调5次,使得该比率达到17.5%;尤其是最近这次一下上调1个百分点,构成股市大跌的原因之一。

(三)税收政策

1、营业税

对2-5年内出售的二手交易征收营业税,起到一定遏制投机炒楼行为的作用,但也在一定程度上限制了二手市场的发展。

2、土地增值税清算

这一政策目前好像并没有得到落实和执行,但该政策出台时对行业带来的冲击和影响则很大;现在看来从限制暴利的角度来看,的确应当完善和实施这一税收政策,但实施时机和方法应当把握好。

(四)住房制度

1、90/70政策

这一政策对房地产行业带来的影响特别大,因为过去并没有住房户型面积的限制;这一限制性政策本来是十分必要的,但由于决策过于仓促,限制的比例、时间和户型过死,反而导致有些欲速则不达;不过,尽管有许多不合理之处,但现在已经收到明显的市场效果。

3、住房保障制度

经济适用房政策1998年已经出台,但一直没有得到很好的执行和落实;去年国务院24号文才真正奠定了我国住房保障系统的架构和制度,对今后房地产的发展具有深远的指导意义。广州市政策在此基础上还探讨构建多层次住房供应体系,保障性住房-政策性住房-市场化住房。

 

三、      存在问题

在过去几年房地产调控政策不断出台,但房价却越调越高。为什么会这样?最近中央召开特别工作会议,强调要继续深入贯彻落实科学发展观,加强和改善宏观调控,增强宏观调控的预见性、针对性、灵活性,把握好宏观调控的重点、节奏、力度。我们可以从预见性、针对性和灵活性三个方面以及其他方面来分析目前宏观调控政策存在的问题:

(一)预见性方面

纵观我国的宏观调控政策,具有具见性的政策是很少的,基本上都是头痛医头,脚痛医脚。不仅不具预见性,而且还经常带有很大的盲目性。

比如:2004年初的宏观调控目标是投资过热和控制物价,现在看来显然有些操之过急;去年宏观调控的目标又是防止经济由过快转为过热,现在看来只看到经济过热的一面,却看不到经济过冷的一面;房地产市场方面还比较好,目前是既要防止房价大涨也要防止房价大跌。

再比如,央行去年调控的手段是利率、汇率、存款准备金并举,虽然不能说十分得当,但没有出现过于依赖单一手段的现象。今年以来利率和汇率的调整都明显放缓和停止,而主要靠上调存款准备金率的做法,这一策略效应现慢、但累积效应也不能低估,这次股市大跌也有一定关联。

还有,对土地供应和管理制度的改变,也未能做好应变措施和准备,从放任不管到集中垄断,缺乏必要的过渡和适应,在一定程度上助涨了房价和地价。因为土地供应的减少正好成为开发商提高房价的理由。

90/70的政策在一定程度上也属于缺乏预见性,该政策的调控方向是对的,但方法、措施和步骤却不太得当。如果事先有一个公开的评审程序,或许可以避免许多失误,也不至于导致各地新项目规划的审批暂停长达4-6个月之久。

(二)针对性和灵活性

宏观调控的针对性不强并不是指制定政策的目的性不明确,比较典型的现象是2005年上海地区房价飙升比较厉害和严重,但调控政策却是面向全国,形成“上海生病,全国吃药”的现象;显然并不适当,后来政策一放松,上海房价又重新止跌反弹。

针对性不强还体现在土地增值税清算这一政策的实施上,如果这一政策的重新启动,目标是针对房地产出现的暴利现象,而不仅仅是为了增加财税收入,在实施过程中就比较容易把握和执行,而现在好像又再一次被搁置。

对二手房的调控政策针对性虽然比较强,但注意到打击和限制投机倒把,却与鼓励和发展二手交易市场形成较大冲突,缺乏一定的灵活性和调节手段。造成一方面对投机行为形成了限制和制约,但另一方面也对正常的二手房市场造成一定的影响,本来是要防止炒楼稳定房价,反而在一定程度上推高了房价。

二次房贷的政策也是比较仓促出台,开始时是没有一刀切的,四大行与其他行政策执行的标准尺度并不一致,四大行是要求限制到户、到家庭,而且只要是第二次购房就要限制。而其他商业银行包括外资银行则不用限制到户,而是限制到个人;而且还清首次贷款后,还可以享受优惠利率和首付条件。后来政策又变成一刀切,统一按户执行,而且只要地二次购房都要限制,除非未达到当地平均住房面积可以放宽。二次房贷政策出台对行业和市场的确产生了较大影响,其中有政策的效应,也有市场规律的作用,但也是目前行业要求适当调整呼声最大的一项政策。主要是希望对第二次购房的自住型或改善型换房的买家,在还清第一次银行贷款的前提下,允许享受优惠贷款利率和首付。这样的建议无论是对开发商、对购房者还是对银行都是有利的,对房地产市场发展也是有利的。我觉得,政府尤其是央行接受这样建议的可能性是很大的,因为这样的措施实际上只是在对二次房贷限制过严过宽的一刀切作法进行纠偏而已。

(三)缺乏系统性和全面性考虑

我认为,对房地产宏观调控的政策除了前面提到的三性:预见性、针对性和灵活性外,还应当加强政策的系统性和全面性考虑。

比如,对土地增值税清算的政策就应当与国土资源和住宅建设部门进行协调,对政策实施的预后要进行评估。当时,这一政策的出台很轻率,只是税务总局发文就开始清算。如果这项政策真的严格实施可能很多企业难以应对,但现在这样无疾而终,则既没有起到政策应有的效应又未能维持政策的严肃性。

对土地招牌挂的政策实施,也缺乏对执行能力和政策预后的评估,一旦出现地方政府在利益驱动下抬高地价的行为,就难以制止和防范。现在地方政府利用这一政策垄断土地供应形成土地财政来源,地价只能升却不能降,招牌挂三种形式中最热衷于采用价高者得的拍卖形式,而较少采用招标的形式。

对小产权土地出让和规划管理也缺乏研究和治理,造成一方面城市用地紧缺,一方面却对小产权土地放任自流。比如,广州的城中村改造一直成为城市发展的诟病,其中很大原因就是政府对宅基地的规划和管理基本处于无权监管的状态,原村民可以任意违规建造大量出租房,却无人可以制止和监管。

还比如物业税的征收已经提出几年了,但到现在连名称、范围、方法都没有形成统一的认识和看法,一直无法试行。对物业税的理解五花八门,有称之为不动产税、房地产税和保有税等等;也有说要讲土地出让金用物业税来替代,分期来征收;也有认为二套房或大户型才应该征收;也有认为按人均居住面积超出部分才要征收等等。

(四)限制性政策多激励性政策少

还有一点值得注意的问题是,目前的政策基本上都是限制性的,缺乏鼓励性和疏导型的政策与措施。比如,对中小户型住宅采取的是强制性的限制手法,虽然发展商不满也不敢公开对抗,但上有政策下有对策,还是会减弱和化解政策应有的效应。如果采取的是鼓励和激励的政策,可能效果会完全不同,比如开发中小户型的项目可以减少一定税收或提供比较低价的土地作为鼓励和政策倾斜,效果可能会完全不同。

以上的分析和探讨未必全面和正确,为一家之言,仅供参考。

 

 

                             2008年7月30日

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